当前农业植物检疫执法工作的困难与对策

刘新民、谭国顺、邱腾、陈高意

摘　要：本文介绍了农业植物检疫形势与工作现状,分析了其存在的问题,提出了加强农业植物检疫工作的对策,当务之急是强化和规范检疫队伍建设，争取社会共识和政府支持，狠抓检疫宣传和市场执法管理，检打联动，并建议全国或全省实行检疫准入制度，省、市、县及周边地区统一联动，联合成一张执法大网，严格堵住各级各地区存在的检疫漏洞，以杜绝危险性检疫对象的人为扩散蔓延，真正确保农业生产安全、农产品贸易安全和生态环境安全。

关键词：农业植物检疫，存在问题；建议与对策

植物检疫是通过法律、行政和技术的手段，防止危险性植物、病虫和其他有害生物的人为传播，保障农业生产安全、生态环境安全和促进贸易发展的重要措施。检疫既是一项技术性工作，又是一项行政执法工作，涉及面广，环境复杂，工作量大。

1农业植物检疫形势与现状

近年来，农业植物检疫部门在疫情普查、检疫宣传和控防入侵有害生物等多个领域做了大量工作，且取得了一定成效，但总体上讲，整个检疫工作还是一个从务虚到务实、从弱小到强化过程的开端，目前尚处于队伍不强、体制不硬、行施职责职能不全的半摆设状态，而国际国内检疫形势复杂严峻，导致了近年省内外重大危险性有害生物频繁入侵，对农业生产、农田生态环境和国土安全带来了严重隐患。

1.1检疫形势严峻。目前，植物检疫面临的形势是疫情防控任重道远，疫情阻截漏洞严重。一方面由于当前交通十分方便，植物和植物产品的流通速度越来越快，而随着农业产业化结构的不断调整和城市化进程的发展，特色蔬菜、中药材、花卉苗木、草皮等种植面积扩大，种子、苗木等繁殖材料、农产品及花卉等植物调运频繁，调运量增大，从而给植物检疫工作带来了很大难度；另一方面由于各地检疫工作极不平衡，存在着相当部分的薄弱环节, 大量高风险性种苗、农产品和水果进入我国，致使疫情传入的风险和扩散的压力越来越大;加之当前系统检疫的能力有限,疫情防御的困难越来越大；因此,植物检疫面临巨大的挑战。据统计,我国检疫性有害生物种类已达46种,并呈加速发展趋势。就祁东来说，21世纪以来,新近外来生物入侵物种迅速增加到8种, 2012年因稻水象甲、扶桑绵粉蚧、福寿螺等入侵危害, 直接经济损失上亿元，各级投入防控经费上千万元,然疫情仍在扩展蔓延。与此同时，西瓜绿斑驳花叶病毒、假高梁、柑桔黄龙病等已分别从周边入侵，将随时威胁到县市果蔬和其他经作的安全生产。

1.2检疫现状堪忧。一是当前检疫范围较窄。大多县市仅停留在水稻种子和蔬菜种子的产地和调运检疫。其他如水果类、烟草类、蔬菜类、中药材、商品粮、茶叶和花卉苗木、草皮等大量植物和农产品的产地、调运检疫由于队伍和经费原因很少开展检查。 二是调运检疫带证率较低。一方面从事上述植物和农产品生产经营的单位对植物检疫法规了解不多，相当部分生产经营者认为检疫就是收费、罚款而不愿申报；另一方面由于生产和经营者大多是精打细算的农业个体户、承包户等，大多收入不高，想避免交费和处罚，因此，普遍存在着对检疫执法不配合的现象，严重影响了检疫工作的顺利开展。目前市场销售的植物和产品无证调运现象普遍，其中以汽车或邮政或物流运输的尤为严重。相当部分经营者认为，只要取得《产地检疫合格证》或植物检疫证明编号，运输时办不办理调运《植物检疫证书》无关紧要。据统计，在持证运输的植物和农产品中，省内调种带证率明显低于省间；蔬菜种子调运带证率明显低于水稻种子。三是检疫执法水平较低。目前从事植物检疫的人员有相当部分非专业对口，不懂业务，难以胜任检疫工作。另外，在检疫过程中，由于没有相关仪器设备，只能靠产地检疫及产地检疫证书加以判断，很多调运的植物及产品产地检疫又很不规范，在调运过程中仅凭直觉或肉眼来判断，容易产生误差。 四是检疫管理相对人分散、量大、变化快。根据调研，从事粮油、果树、蔬菜、花卉苗木、食用菌等种苗繁育的、以及从事农产品经营的相关单位或个人绝大部分属个体经营性质（占99%以上），特别是近几年发展起来的农业植物、植物产品生产经营者，大都属个体性质，他们分布面广、分散、且变化更替快，其生产经营情况很难摸清，植物检疫登记难以完善，检疫实施更难以到位。五是应施检疫的农业植物、植物产品数量增加、面积扩大。按照《植物检疫条例》、农业部公告《全国植物检疫性有害生物和应实施检疫的农业植物、植物产品名单》等法律、法规的规定，应实施检疫产品已扩大到粮食、蔬菜、水果、花卉、中药材、烟草、棉茶、食用菌等植物及其植物产品。境内需要开展的产地检疫和调运检疫，无论面积、数量、批次上，都比以前迅猛增加。

2 农业植物检疫存在的问题

2.1检疫法规依据不祥。国务院发布的《植物检疫条例》和农业部发布的《植物检疫检疫条例实施细则（农业部分）》缺少对违反检疫法规后作出相应的明确处罚，如《植物检疫检疫条例实施细则（农业部分）》第二十四条（95年版）或第二十五条（1997-2007年版）规定：“有下列违法行为之一，尚未构成犯罪的，由植物检疫机构处以罚款：（一）……（四）对违反《植物检疫条列》第七条、第八条第一款、第十条规定之一，擅自调运植物、植物产品的；罚款按以下标准执行：对于非经营活动中的违法行为，处以1000元以下罚款；对于经营活动中的违法行为，有违法所得的，处以违法所得3倍以下罚款，但最高不得超过3万元；没有违法所得的，处以1万元以下罚款。”不少生产经营户擅自调运的品种多，无证现象普遍，而处罚弹性大，随意性强；同时《植物检疫条例实施细则（农业部分）》从1983年10月20日发布后，到2007年11月8日，前后经历4次修订（1995年2月25日农业部令第5号发布、1997年12月25日第39号修订、2004年7月1日第38号修订，2007年11月8日第6号修订）；除明确废止1983年版的外，其他4个版本均可施行，而修订后的违法处罚标准和条款不一致，实际工作中，不知道采用哪个版好，何况所有版本对执法相关配合部门没有明确的约束机制，相关配合部门如烟草部门、市场开办人等对检疫持无所谓或不相干的态度，有意或无意放纵产品流通销售，有的甚或持敌对或逃避态度；从而给植物检疫带来了极大阻力和巨大漏洞。

2.2农业植物检疫执法“单兵作战”，队伍弱小而手段落后，执法环境艰苦。一是检疫执法人员名为专职，实则兼顾病虫测报、防治、推广等多种职能，无法专注检疫工作。一般一个县植保植检站（局）专职检疫执法人员不到4人，而且装备简单、缺乏交通工具和先进仪器设备，人员知识老化，后继无人。二是目前全省全国未形成统一的联合执法氛围，上下左右四周，有的县（市区）进行了检疫执法，有的没有，结果检疫漏洞多多。三是检疫队伍不稳定，手段落后，执法环境艰苦。这是多年来检疫基层存在的普遍问题。目前各市县区植保人员有限，真正学植保的专业生分不进来，非专业的比专业人员还多，植保工作量大，而设备很少，工作几乎全靠一双手和肉眼，交通工具更是紧缺，执法环境艰苦，无人想干；何况在目前工作任务与人员数量不成正比的情况下，除做好植保工作外，还要抽调人员应付政府和农业局其他工作，影响了植物检疫工作的开展。

2.3检疫经费严重短缺,制约着检疫业务的正常开展。目前绝大多数市县区检疫经费未列入财政预算,仅靠每年收取的微不足道的检疫费维持运转,开展疫情普查和执法办案工作没有配套的交通工具和设备,普查和检疫执法只是象征性应付和上报,疫情潜在危险性大。

2.4检疫内容和难度不断增加。随着我国对外贸易的繁荣和发展,   国内外农产品贸易量大幅度增加，农产品流通渠道增多，危险性病虫草害的传播蔓延机率也相应提高,  对产业结构产生了全方位的影响，作为保障农业生产安全，促进农产品贸易的植物检疫事业，也面临着新的严重挑战：一是检疫性有害生物传入的风险更大；二是检疫性有害生物控制更难；三是国际市场对农产品的健康要求越来越高，并且变化莫测；我国的法规及技术在短期内难以适应；四是我国农产品急于打入国际市场，对检疫服务提出更高要求，总之新形势下的植物检疫，市场经济物流多，风险大；贸易服务要求高，责任大；国际接轨课题新，难度大。

2.5漏检现象十分严重。随着种植业结构的调整和市场经济的发展，检疫工作逐步向各种农作物、向种植业生产和销售和各个环节延伸。近年在大量的农产品调入中，种苗、水果、蔬菜带入检疫性有害生物的风险巨大，新的检疫性有害生物和外来有害生物传入几率成倍增加，检疫工作的范围迅速扩大；目前检疫工作的漏检现象十分严重。尤其是种苗部门、烟草部门、科研单位和种植协会、中药材和果业等存在不申报、不搞产检、私自制种、调种、利用公路之便进行生产经营销售，在没有开具检疫证书的情况下，私自进行调运。给检疫工作带来相当大的难度。对于蔬菜、花卉、药材、瓜果等植物产品的调运，管理体制残缺，无论铁路或公路或水路上均是大开绿色通道，从而导致扶桑绵粉蚧、稻水象甲等重大检疫对象的不断传入。

3 建议与对策

3.1建议进一步完善检疫法规。一方面进一步完善《植物检疫条例》和实施细则，增设农业植物检疫登记制度，并进一步细化处罚标准和明确相关部门职责；另一方面完善《湖南省植物检疫实施办法》，确保与最新检疫条例与实施细则相一致。

3.2加强检疫宣传力度，努力形成社会共识和争取政府支持。在广泛深入宣传《植物检疫条例》的同时，加大力度宣传、落实核发植物检疫登记证制度，使核发和使用植物检疫登记证进一步法制化、规范化。同时，想方设法让生产、经营的个人和单位认识到植物检疫是确保农产品生产和再生产安全的关键,使其能积极主动的申请检疫。让相关部门意识到在农产品调运中应发挥的作用和意义,从而积极配合植物检疫工作,杜绝逃检和漏检现象。此外,积极向上级部门及时汇报植物检疫工作的重要性和存在的问题,争取政府在政策和经费上的支持，最好将检疫工作经费纳入县财政预算，并形成检疫联合会议制度。

3.2.1强化政府主导和开展群防群治是防控阻截疫情最有效的组织保证，重大植物疫情防控必须上升为政府行为。

3.2.2利用多种渠道、手段，将有关植物检疫法律法规、技术要求、预防知识向社会广泛宣传，针对性地加强管理相对人检疫知识宣传培训，提高社会各界对植物检疫重要性的认识，增强公众检疫意识和社会共同参与意识，为检疫工作的开展创造一个较为宽松的外部环境。

3.2.3以农业部等五部局《关于加强农业植物及植物产品运输检疫工作的通知》为依据，争取铁路、邮政、公路等各相关职能部门的长期支持配合，发挥他们在农产品调运检疫中的作用，杜绝逃检和漏检现象，推动联防联控工作。

3.3进行定期培训，加快知识更新。开展不同层次的检疫培训，是提高执法水平的重要途径。对新发生的检疫对象可进行现场培训，还可组织国内外考察学习。建议上级检疫机关进一步强化培训，每年定期举办1—2期的培训班，给基层检疫人员提供学习和交流执法经验的机会。

3.4增加检测设备，提高检测水平。在进行检疫执法培训的同时，还要加强检疫设施建设，尽快建立检疫实验室，配置必要的设备及交通工具、电子工具等，以应对当前形势的需要。

3.5加强检疫队伍和素质建设。面对国内外农产品流通渠道的增多，应重点建立一批区域实验室和专业实验室，有目的地资助和培养检疫工作的业务骨干，加快引进植物种苗隔离苗圃的建设，强化检疫机构和素质建设，这是当务之急。按照部、省植物检疫部门规定接受省间调运检疫的植物检疫机构至少应有3人以上专门从事检疫工作。因此，在现有的岗位上，适当提高专业人员比例，保持检疫人员的相对稳定十分必要；同时应强化体系建设，完善以县级以上植保机构为主导，乡镇公共植保人员为纽带，多元化专业服务组织为基础的新型植保体系，完善检疫性有害生物的应急防控机制，遏制检疫性有害生物的扩散蔓延。

3.6弥补调运检疫漏洞，开展三路检疫。目前我国的调运检疫工作各地执行不一致，在空中、水路和陆运“三路”方面有不少空白，当前公路交通发达，绿色道路畅通无阻，为疫情传播打开了方便之门。公路检疫是“产地检疫”和“调运检疫”的重要关卡。因此，建议尽快采取措施，适当设置公路检疫站。重点是检查是否实施检疫和办理调运检疫证书。在果蔬或其它农产品集中调运期间，应在集产区主要公路沿线适当设置检疫签证点，在做好产地检疫普查的基础上，加快检疫和签证速度，为客户提供良好的服务。一是加强检疫性有害生物的普查、监控，严防疫情传播危害。二是狠抓产地检疫、严把调运检疫、加强市场检疫。在狠抓产地检疫和调运检疫的基础上强化国内外引种审批和市场检疫。市场作为植物、植物产品流通的重要场所，必须加强开展长期性的市场执法检查和行政处罚工作，对入市的植物、植物产品及所带的《植物检疫证书》进行检查、复检，既能有效地杜绝漏检现象，减少检疫性有害生物传播蔓延的机会，又能较准确地了解检疫性有害生物的分布状况，还能加大植物检疫法制的宣传力度，增强全社会的检疫意识。从生产源头、到产品流通、再到市场，做到严格检疫监管，并建立种子种苗和相关货物流向电子档案，完善疫情追溯机制。市场检疫是检疫检查工作的最后一道防线，应做到由点到面逐步开展，在做好种子苗木为重点的检疫上，全面推行县市区上下左右四周联动，统一行动，联合成一张执法大网，严格堵住各级各地区存在的检疫漏洞，真正确保农业生产安全和农产品贸易安全。

3.7加强对重大疫情的防控、封锁和建设非疫区措施。贸易的自由化无疑扩大了检疫性有害生物的传播机会，检疫性有害生物的传入不仅对县市农产区生产安全构成了严重威胁，而且也影响我国农产品进入国际市场。从目前国际植物检疫发展的情况看，建立和维护没有发生疫情的地区，是保护农业生产安全的有效措施，也是促进农产品出口的重要举措。